Anakent yönetimlerini yeniden düzenleyen yasa ne getirdi, ne götürdü?

Prof. Dr. Ruşen Keleş

TKB Danışma Kurulu üyesi

 2012 yılı sonlarında yürürlüğe giren 6360 sayılı yasa yalnız anakentlerin sayısında bir artış sağlamadı, aynı zamanda anakent belediyelerinin görevleri yönünden de kimi değişiklikler getirdi. Bilindiği gibi, büyük yerleşim yerlerinde yasayla özel yönetim biçimleri oluşturulabilmesi 1982 Anayasası ile olanaklı kılınmıştır. 1984 yılı, üç büyük kentte, İstanbul, Ankara ve İzmir’de, anakent belediyelerinin oluşturulduğu ilk yıldır. Bu üç kenti, 1986’da Adana, 1987’de Bursa, Gaziantep ve Konya, 1988’de Kayseri, 1993’te Antalya, Diyarbakır, Erzurum, Eskişehir, Kocaeli, Mersin, Samsun, 2000’de Adapazarı izlemiştir. Yeni yasayla, 2012 yılında, anakent belediyelerinin sayısı 16’dan 30’a yükseltilmiş bulunuyor. Yeni anakent belediyeleri, Aydın, Balıkesir, Denizli, Tekirdağ, Hatay, Manisa, Kahramanmaraş, Malatya, Mardin, Muğla, Trabzon, Şanlıurfa, Van ve Ordu’dur. Bu 30 belediyeden kemen hemen hepsinin Tarihi Kentler Birliği’nin üyesi olan belediyeler olması, konuya daha yakından bakmamızı daha da önemli kılmaktadır.

2000’li yıllara gelinceye değin, bir yerde anakent belediyesi oluşturulması için aranan ölçüt, belediye sınırları içinde birden çok ilçenin (kaymakamlığın) bulunmasıydı. 2000’li yıllarda, bu ölçütün yerine, kentin nüfusunun en az 250 bin olması koşulu getirilmiştir. Ayni yıllarda, imar düzeni açısından bir bütünlük ve kamu hizmetlerinde etkinlik sağlamak için, anakentin alanının büyüklüğü de, belirleyici bir etmen olarak hesaba katılmaya başlandı. Şöyle ki, kentin merkezinden 20 kilometre (nüfusu 1 milyonun altında olan yerlerde), 30 kilometre (nüfusu 1-2 milyon arasında olan kentlerde) ve 50 kilometre (nüfusu 2 milyonun üstünde olan kentlerde) uzaklıktaki yerleşim birimlerinin de anakent belediyesi sınırları içine alınması kararlaştırıldı. 2004 yılında çıkarılan 5216 sayılı yasayla İstanbul ve Kocaeli’ne özgü olmak üzere, anakentin belediye sınırları ile il sınırları üst üste getirilmiştir[1].

Anakent belediyelerinin organlarının oluşumu ve görev, yetki ve sorumlulukları açısından, 2012 yılında yürürlüğe giren yasada esaslı bir değişiklik yoktur. Örneğin, anakent belediyelerinin görevlerinin sıralandığı 7. madde hepsinde hemen hemen ayni kalmıştır. Yasanın, kültür ve tabiat varlıklarının korunmasına ilişkin maddesindeki amaç hep şudur: “Kültür ve tabiat varlıkları ile tarihi dokunun ve kent tarihi bakımından önem taşıyan mekânların ve işlevlerin korunmasını sağlamak, bu amaçla bakım ve onarımını yapmak, korunması mümkün olmayanları aslına uygun olarak yeniden inşa etmek”.

Yeni yasa, birkaç yıldan beri İstanbul ve Kocaeli’de yürürlükte olan ve il ve belediye sınırlarını örtüştüren sistemi, geri kalan 28 anakent belediyesine de yaygınlaştırmıştır.  Bu uygulama, belediyeden belediyeye değişmekle birlikte, Muğla, Antalya, Konya, Şanlıurfa gibi kimi anakent belediyelerinin bir uçtan bir uca uzaklığının, 250-350 kilometre kadar genişletilmesi sonucunu doğurmuştur. Kamu hizmetleri açısından bunun sonucu, merkezdeki belediyenin bu denli uzakta bulunan yerleşim birimlerine götürülecek hizmetlerin birim maliyetlerindeki artış olacaktır. Bu yönden bakıldığında, 28 anakent belediyesinden, Tekirdağ, Sakarya, Manisa ve Aydın dışında pek çoğunun durumunun, İstanbul ve Kocaeli’ne hiç de benzemediği rahatlıkla söylenebilir.

Anakentlerle ilgili yasa, bu kentlerde İl Özel Yönetimlerinin varlığına da son vermekte olduğundan, onların aradan çekilmesinden sonra ortaya çıkacak hizmet boşluğunu doldurmak üzere, her anakent belediyesinde birer Yatırım İzleme ve Koordinasyon Merkezi kurulmasını öngörmüştür. Valilerin yönetiminde görev yapacak olan bu merkezlerin başarısının kendilerine sağlanacak gelir kaynaklarına bağlı olduğu açık olmakla birlikte, bunların belediyeler açısından merkeziyetçiliğin bir uzantısı olacağından ve yeni bir vesayet aracı oluşturabileceğinden kuşkular vardır.

Yeni Yasa ve TKB

İl Özel Yönetimlerinin 30 anakent belediyesinde kaldırılmakta olması, Tarihi Kentler Birliği’nin üyesi olan belediyeler açısından acaba bir sorun yaratır mı sorusu haklı olarak sorulabilir. Bilindiği gibi, 2004 yılında 5226 sayılı yasayla Kültür ve Tabiat Varlıklarının Korunmasına ilişkin Yasada (m.12) bir değişiklik yapılmıştı. Buna göre, 1319 sayılı Emlak Vergisi Yasasının 8. ve 18. maddeleri uyarınca tahakkuk ettirilen Emlak Vergisi hasılatının %10’u, “Taşınmaz Kültür Varlıklarının Korunmasına Katkı Payı” adıyla ayrılmış ve bu payın, belediyelerin görev alanlarında kalan kültür varlıklarının korunması ve değerlendirilmesi amacıyla kullanılması öngörülmüştür. Bu amaçla, belediyelerin tahsil etmiş oldukları katkı payları, özel bir hesapta toplanmakta ve en geç tahsilatı izleyen ayın sonuna kadar, doğrudan doğruya İl Özel Yönetimlerince açılan Taşınmaz Kültür Varlıklarının Korunmasına Katkı Payı hesabına aktarılmaktadır. Belediye sınırları içindeki taşınmaz kültür varlıklarının korunmasını amaçlayan projelerin hazırlanması ve uygulanmasında önemli bir destek oluşturan bu kaynaktan belediyelerin bundan böyle de yararlanabilecekleri kuşkusuzdur. Ne var ki, İl Özel Yönetimlerinin bu 30 yerde tüzel kişiliklerinin kaldırılmış olması nedeniyle, söz konusu kaynağın bundan böyle anakent belediyelerince doğrudan doğruya kullanılacağını söylemek yanlış olmaz. 

Yeni yasa, 30 anakent belediyesinde yalnız 30 İl Özel Yönetiminin değil, ayni zamanda 16.082 köyün ve 1582 belde belediyesinin de tüzel kişiliğini kaldırmaktadır. Bu 1582 belediyeden 52 ildeki 559 tanesinin, nüfusu 2.000’in altında olduğu için tüzel kişilikleri kaldırılmış; 1023’ünün statüsü ise, anakent belediyesi olan 29 ilde mahalleye çevrilmiştir. Belde belediyelerinden bir bölümünün kaldırılması kamu hizmetinin verimliliği yönünden yararlı sayılsa bile, köyün bir ekonomik ve toplumsal birim olarak varlığına yasayla son vermek kolayca savunulamaz. Kaldı ki, tüzel kişiliği kaldırılan her üç yerel yönetim türü için de geçerli olan eleştiri, bu kararın alınmasında o yerleşim birimlerinde yaşamakta olanların oyuna başvurulmamış olmasıdır. Türkiye’nin taraf olduğu Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı, her türlü sınır değişikliği gündeme geldiğinde, halkın oyuna başvurulmasını zorunlu saymaktadır. Bunun gibi, yasanın hazırlanması sürecinde, Şart’ın öngördüğü doğrultuda, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının, üniversitelerin, sivil toplum örgütlerinin ve araştırma kurumlarının görüşlerine başvurulduğuna ilişkin veriler de ortada yoktur.

Belde belediyelerinin tüzel kişiliklerinin kaldırılması, bir başka deyişle, varlıklarına son verilmesi, Tarihi Kentler çatısı altında toplanmış bulunan yerel yönetim birimlerinin koruma konularındaki çalışmalarında bir aksamaya yol açmayacaktır. Çünkü koruma projelerinin hazırlanma ve uygulamalarının gerektirdiği kaynakların bu kez anakent belediyelerince kullanılacak olmasının yanı sıra, bu belediyelerdeki görevlilerin koruma bilincinden yeni düzen içinde de yararlanmak olanağı mutlaka bulunacaktır. 15 yıldan beri adeta bir “okul” gibi hizmet gören ve kentte yaşayan halkın kendisi kadar,  seçilmiş ve atanmış belediye çalışanlarının koruma konularındaki bilgi ve ilgi düzeylerinin yükseltilmesine önemli katkılarda bulunan Birliğin deneyim ve kazanımlarından, anakent belediyelerini yönetenlerin de yararlanma yolunu seçeceklerine kuşku yoktur. 

Bilimsel ve nesnel ölçütlere ilişkin kaygılar

Yansız çevrelerde, anakentlerle ilgili yeni yasal düzenlemenin nesnel ölçütlere dayalı, kamu hizmetlerinin ve yerel demokrasinin gereklerine yanıt vermekten çok, yerel seçimlerin yaklaşmış olduğu bir dönemde, oy hesaplarıyla ve aceleyle gündeme getirilmiş olduğu kanısı yaygındır[2]. 30 yıllık anakent belediyeleri deneyiminin bilimsel ve nesnel bir değerlendirmeye konu yapılarak, düzenlemenin yararlarını artırmak, sakıncalarını azaltmak, kamu yararı açısından çok daha yerinde olurdu. 

Özellikle köyler açısından kimlik ve aidiyet duygusunun kaybı, taşınır ve taşınmaz mallarının köy elinden alınması, içme ve kullanma suları için ödenecek ücretler nedeniyle tarımsal etkinliğin güçleşmesi, genel olarak artan vergiler ve harçlar kırsal alanlarda yaşamı kolaylaştırmayacak güçleştirebilecektir. İlçe merkezlerine uzakta bulunan köylerin kamusal hizmetlere ulaşmaktaki güçlükleri de bunlara eklemek yanlış olmaz.

6360 sayılı yasanın gerekçesinde, bugünkü anakent belediyelerinin alanca büyüklüklerinin “ölçek ekonomilerinden” (scale economies) gereği gibi yararlanmaya elverişli olmadığı öne sürülmektedir. Yeni düzenlemeyle büyütülen ölçeğin bu kazançlardan yararlanma şansını artıracağı savunulmuştur. Ölçek ekonomisi, “üretilen ürün miktarı arttıkça, birim maliyetlerde azalma olması” biçiminde tanımlanan bir işletmecilik kuralıdır[3]. Bu kavram kıyas yoluyla Kamu Yönetimine de uygulanmaktadır. Anakent belediyelerinin boyutlarının ilin sınırlarına kadar genişletilmesi sonucunda, üretilen mal ve hizmetlerin maliyetinde büyük düşüşler olacağı varsayılmıştır.

Ekonomistler, ekonomik etkinliklerin ve nüfusun belli mekânlarda yığılmasından, gerçekten, belli kazançlar (agglomeration economies) sağlanacağını söylerler. Ama ayni zamanda, bu kazançların sınırsız olmadığını ve kentin nüfusunun alabildiğine artması sonucunda, bu kazançların miktarında uzun erimde azalmalarla karşılaşılacağını belirtir ve bunları “dışsal kayıplar” (external diseconomies) olarak nitelendirirler. Bunları, bir kentin nüfusça ve alanca “gereğinden çok büyümesi sonucunda karşılaşacağı sorunların para olarak değeri” biçiminde tanımlarlar[4]. Öte yandan, kamusal kent hizmetleri için en uygun büyüklükleri ararken, bir kentin büyümesine koşut olarak ortalama maliyetlerde bir azalma olsa bile, en uygun büyüklük sınırının aşılması ve kentin gereğinden fazla büyümesi durumunda, bu kez nüfus yığılmasının maliyet artışlarına ve kazanç azalmasına (agglomeration diseconomies) yol açabileceği konusunda ekonomistler görüş birliği içindedirler[5]. Bir başka deyişle anlatmak gerekirse, her alanda olduğu gibi, ölçüyü kaçırmanın sakıncalarından uzak durmak gerekir. Bu kuramsal değerlendirmenin, özellikle Muğla, Konya, Antalya, Mersin, Şanlıurfa, Adana ve Malatya gibi anakentler için gerçeklerle geniş ölçüde örtüşmekte olduğu rahatlıkla söylenebilir. Böyle olunca, 6360 sayılı yasanın çıkarılmasından önce, anakentleri ülke yüzeyine alabildiğine yaymanın olası ekonomik, toplumsal ve fiziksel yararları ve zararları üzerinde çok daha ciddi araştırmaların yapılması doğru olurdu.

Karar alma süreçlerine ve siyasal katılıma ilişkin kuramsal açıklamalar, bir yerleşim yerinin yarıçapı küçüldüğü oranda katılımın etkinliğinin de artacağını göstermektedir. Bu konu yerel demokrasinin etkinliği açısından son derece önemlidir. Çünkü anakent sınırlarının bugünkü gibi alabildiğine genişletilmiş olması, günümüzün en önemli demokratikleşme sorunlarının başında yer alan, yerel halkın karar süreçlerinde aktif görev alma istemlerinin ucuz, kolay ve çabuk bir biçimde karşılanması fırsatının büyük ölçüde kaçırılmış olduğu anlamına gelmektedir. Katılım olanaklarını daraltan yeni düzenleme, ayrıca, hem ülkemizin taraf olduğu Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’nın katılıma ilişkin kurallarına (madde 3/2, 4/6, 5 ve 9/6), hem de halkın katılımını artırmak amacıyla Avrupa Konseyi’nin yetkili organlarının 2009 yılında kabul etmiş olduğu EK Protokol’ün kurallarına ters düşmektedir. Bu kurallardan bir kısmına Türkiye çekince koymuş ve kendisini onlarla hukuken bağlı duruma getirmekten kaçınmışsa da, çoğunu onaylamış durumda olduğundan, uluslararası yükümlülükleri açısından da çelişkili bir durumla karşı karşıya olduğumuz açıktır[6].

Unutulmaması gereken nokta şudur ki, yerel demokrasinin çağdaş ölçüler içinde ülkede yerleşmesinde yasa koyucunun yaptığı düzenlemelerin ve yürütme erkinin eylem ve işlemleriyle tutumları önemli olmakla birlikte, en az onlar kadar ve hatta onlardan daha da önemli olan, kentleri yönetme sorumluluğunu emanet etmiş olduğumuz seçilmiş ve atanmış kent yöneticilerinin yerel demokrasinin ilkelerine, kent, kültür, tarih, çevre ve mimarlık değerlerine, sahip çıkmaktaki duyarlılık ve titizlikleridir. Belki, bundan daha da önemlisi, halkın, yurttaşın ve kenttaşın. Kentin asıl sahibi olarak, bu ve benzeri konulara bilinçle sahip çıkarak, yönetim sorumluluğu üstlenmiş olanlardan hesap sorabilmesi ve gerektiğinde onlara yaptırım uygulayabilmesidir. Yerel seçimlerin çok yaklaşmış olduğu bir dönemde, bu bağlamda, kentlerin yönetiminde söz ve karar sahibi olan merkezi ve yerel yönetimlerin temsilcileri kadar, halkın kendisi de gerçek bir sınavdan geçmiş olacaktır dersek abartılı bir değerlendirme yapmış olmayız.

[1] Ruşen Keleş, 100 Soruda Kentleşme, Konut ve Gecekondu, Cem Yay., İstanbul, 2014, s.89-93.

[2] Mustafa Sönmez, “AKP Rejiminin Büyükşehir Oyunu”, Cumhuriyet, 17 Kasım 2012.

[3] Türkiye Bilimler Akademisi, Türkçe Bilim Terimleri Sözlüğü: Sosyal Bilimler, Ankara, 2011, s.907.

[4] Ruşen Keleş, Kentbilim Terimleri Sözlüğü, İmge, Ankara, 1998.

[5] Ruşen Keleş, Şehirciliğin Kuramsal Temelleri, AÜ Siyasal Bilgiler Fakültesi, Ankara, 1972, s.172-176.

[6] Ruşen Keleş, Yerinden Yönetim ve Siyaset, Cem Yay., İstanbul, 2012 (8. Bası).